Децентралізація

В  Україні  триває  реформа  управління  відходами.  Необхідність  її  проведення  зумовлена  як  складною  екологічною  ситуацією  в  Україні,  зокрема  у  сфері  відходів,  що потребує  невідкладних  заходів,  так  і  зобов’язаннями,  що  взяла  на  себе  країна,  підписавши Угоду про асоціацію Україна — ЄС у 2014 році. Реформа  системи  поводження  з  відходами  може  вивести  Україну  на  один  рівень з  Європейським  Союзом  у  сфері  управління  відходами  та  прискорити  перехід  на засади економіки замкненого циклу (циркулярної економіки). Економіка  замкненого  циклу,  або  циркулярна  економіка  (англ.  closed-loop  economy, circular  economy),  —  модель  економічного  розвитку,  заснована  на  відновленні  та  раціональному  споживанні  ресурсів,  альтернатива  традиційній,  лінійній  економіці.  Використовує  економічні  підходи  з  метою  мінімізації  негативного  впливу  на  довкілля, безвідходного  виробництва  та  досягнення  цілей  сталого  розвитку5.  За  рахунок  цього вирішуються  як  проблеми  забруднення  навколишнього  середовища,  так  і  проблеми залежності від первинних природних ресурсів, зокрема і від їх імпорту. Сьогодні  принципи  циркулярної  економіки  підтримуються  багатьма  країнами,  зокрема країнами  ЄС.  З  метою  переходу  на  засади  циркулярної  економіки  ЄС  ухвалив  Програму  дій  з  охорони  навколишнього  середовища  (2012)  та  План  дій  (оновлено  у  2020 році),  Пакет  економіки  замкненого  циклу  (2018)  та  інші  документи.  У  цих  документах  зазначено  цільові  показники,  яких  країни-члени  ЄС  повинні  досягти  у  2030  році, наприклад:  весь  пластик,  який  випускається  економікою,  повинен  бути  придатним до  переробки;  не  менше  65%  муніципальних  відходів  повинні  перероблятися,  а  на звалища  мають  потрапляти  не  більше  10%  відходів.  Будуть  поглиблюватися  економічні  та  інші  стимули  до  роздільного  збирання  відходів  і  подальшого  розвитку  системи розширеної відповідальності виробника, яка довела свою ефективність.

У  Національній  доповіді  «Цілі  сталого  розвитку:  Україна»  (розробленій  на  основі глобальних  цілей  сталого  розвитку)  вперше  в  Україні  пріоритетною  метою  розвитку визначено  завдання  переходу  на  засади  циркулярної  економіки.  Зокрема,  як  механізм  реалізації  відповідального  споживання  та  виробництва  —  однієї  з  глобальних цілей  сталого  розвитку  —  пропонується  «запровадження  моделі  циркулярної  економіки,  насамперед  шляхом  орієнтації  на  енергозбереження,  регенеративне  екологічно чисте виробництво та споживання». Іншим  документом, що ставить завдання переходу на засади циркулярної економіки, є  Національна  стратегія  управління  відходами  в  Україні  до  2030  року,  схвалена  Розпорядженням  Кабінету  Міністрів  України  від  08.11.2017  №820-р.  Серед  принципів,  на яких  базується  стратегія,  згадано  і  «перехід  до  економіки  замкненого  циклу,  який передбачає,  що  обсяг  продуктів,  матеріалів  і  ресурсів  використовується  в  економіці якомога довше і утворення відходів мінімізується». Стратегія  визначає  головні  напрями  державного  регулювання  у  сфері  поводження з  відходами  з  урахуванням  європейських  підходів,  що  базуються  на  положеннях низки  директив  ЄС,  у  тому  числі  Рамкової  директиви  2008/98/ЄС;  Директиви  Ради 1999/31/ЄС  «Про  захоронення  відходів»;  Директиви  2006/21/ЄС  «Про  управління відходами  видобувних  підприємств»;  Директиви  94/62/ЄС  «Про  упаковку  та  відходи  упаковки»;  Директиви  2012/19/ЄС  «Про  відходи  електричного  та  електронного обладнання (ВЕЕО)»;  Директиви  2006/66/ЄC  «Про батарейки і  акумулятори  та  відпрацьовані батарейки і акумулятори». Національна  стратегія  є  документом,  який  розпочав  реформу  управління  відходами та  передбачає  ряд  заходів:  починаючи  з  підготовки  та  прийняття  відповідного  законодавства,  введення  систем  розширеної  відповідальності  виробника  щодо  певних видів  відходів,  запровадження  технічних  регламентів  з  питань  поводження  з  відходами  та  закінчуючи  розробленням  регіональних  планів  управління  відходами (РПУВ) і будівництвом необхідної інфраструктури. Стратегія базується на принципах:

• ієрархії поводження з відходами;
• переходу до економіки замкненого циклу;
• наближеності, що передбачає для зменшення потенційних ризиків від забруднення відходами їх перероблення якомога ближче до джерел утворення;
• попередженості, тобто за наявності доказів екологічного ризику слід вживати відповідні запобіжні заходи;
• спільної відповідальності, участі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання, а також громадськості під час прийняття рішень щодо досягнення цілей екологічної політики;
• розширеної відповідальності виробника;
• самодостатності, що передбачає створення інтегрованої адекватної мережі об’єктів з утилізації і видалення відходів.

Перший  та  другий  етапи  стратегії  орієнтовані  переважно  на  виконання  заходів інституційного  та  організаційного  характеру,  а  на  третьому  етапі  починається  впровадження  інфраструктурних  заходів  щодо  модернізації  матеріально-технічної  бази суб’єктів  господарювання  з  багаторазового  використання  природних  ресурсів  та перероблення і утилізації відходів. Більшість  завдань  першого  етапу  стратегії  не  виконано  досі,  хіба  що  створено Координаційну  раду  з  питань  реалізації  стратегії  та  прийнято  Національний  план управління  відходами.  Ключові  закони  у  цій  сфері  не  прийнято,  лише  рамковий  законопроєкт  «Про  управління  відходами»  пройшов  перше  читання  влітку  2020  року. Завдяки  проєктам  міжнародної  технічної  допомоги  були  розроблені  проєкти  законів «Про  відходи  електричного  та  електронного  обладнання»,  «Про  батарейки,  батареї та  акумулятори»,  «Про  упаковку  та  відходи  упаковки».  Їх  розгляд  відкладається  до прийняття  рамкового  закону  —  через  це  гальмується  виконання  заходів  і  другого етапу стратегії. Інструментами  реалізації  стратегії  визначено  Національний  план  управління  відходами,  затверджений  Розпорядженням  КМУ  від  20.02.2019  №  17-р,  та  регіональні плани управління відходами, що наразі розробляються в областях України. Згідно  з  Національною  стратегією  та  Національним  планом  управління  відходами, кожна  область  повинна  розробити  власний  регіональний  план  та  узгодити  його  з Національним  планом  управління  відходами.  Це  вимагатиме  як  фінансового,  так  і експертного  ресурсу  обласних  державних  адміністрацій.  Регіональні  плани  мають бути  розроблені  відповідно  до  єдиних  методичних  рекомендацій,  затверджених Міністерством  екології  та  природних  ресурсів  (наказ  від  12.04.2019  №142),  які  охоплюють усі  заходи,  що  належать  до  компетенції  місцевих  органів  влади  у  сфері  поводження з відходами, і повинні включати: • аналіз поточної ситуації у сфері поводження з відходами в регіоні; • визначення цілей, цільових показників та заходів; • проведення  аналізу  та  розроблення  сценаріїв  для  вибору  оптимальної  системи поводження  з  відходами  (інфраструктура  для  збирання,  оброблення,  утилізації) та практичних заходів, необхідних для її впровадження • визначення  географічних  меж  та  параметрів  зон  оптимального  охоплення  територій («кластерів» управління побутовими відходами); • визначення зобов’язань  різних  установ  та  організацій,  що  будуть  задіяні  у  реалізації  заходів  діяльності,  пов’язаних  із  цим  витрат  та  можливих  джерел  фінансування. Регіональний  план має охоплювати  всі  види  й  потоки  відходів  (побутові,  небезпечні, промислові,  відходи  сільського  господарства,  медичні  та  інші)  і  має  забезпечити ефективне управління  відходами  в  областях  з  урахуванням  положень  концепції  сталого розвитку та дотриманням ієрархії пріоритетів управління відходами. Відповідно  до  завдань  Національного  плану  управління  відходами,  у  2019  році  мав бути  затверджений  порядок  розроблення  та  затвердження  регіональних  планів управління  відходами,  який  би  визначив:  яка  процедура  підготовки  плану,  хто  відповідальний  за  його  розроблення,  а  також  головне  —  хто  має  погоджувати  РПУВ. Наразі  процедури  погодження  та  затвердження  нормативно  не  закріплені,  і  вже  розроблені  РПУВ  не  можуть  пройти  процедуру  погодження.  З  іншого  боку,  зазначений порядок  можливо  затвердити  лише  після  прийняття  рамкового  законопроєкту  «Про управління  відходами»  №2207-1-д,  яким  у  національне  законодавство  буде  введено положення щодо розроблення РПУВ.

Зараз  у  всіх  областях  триває  робота  над  РПУВ,  станом  на  початок  2021  року  9  областей  вже  пройшли  процедуру  СЕО.  Місцеві  громади  мають  можливість  долучитися до  цього  процесу:  ознайомитись  з  проєктами  документів  і  подавати  свої  пропозиції, зауваження  та  коментарі.  І  ОМС  зобов’язані  скористатися  цією  можливістю,  поки плани не затверджено. Відповідно  до  проєкту  закону  «Про  управління  відходами»  мають  бути  розроблені і  місцеві  плани  управління  відходами  для  територіальних  громад  з  кількістю  населення  понад  50  000  осіб.  Ці  документи  розробляються  та  затверджуються  ОМС відповідно  до  їхньої  компетенції  протягом  6  місяців  після  набрання  чинності  РПУВ у  відповідній  області.  Плани  обов’язково  мають  узгоджуватися  з  основними  розділами  регіонального  плану  управління  відходами.  Кожні  два  роки  має  здійснюватися оцінка  досягнення  цілей  та  виконання  заходів  плану,  яку  належить  оприлюднювати.

Сьогодні  експерти  виокремлюють  наступні  проблеми,  з  якими  можуть  зіткнутися ОТГ під час розроблення планів дій з управління відходами:

• відсутність обласних програмних документів;
• відсутність розуміння на обласному рівні, де планується розміщення регіональних об’єктів поводження з ПВ (РПУВ, що розробляються наразі в областях, мають дати відповідь на це питання);
• збирання інформації (дані за попередні роки);
• визначення обсягів утворення та вивезення  ТПВ, морфологічний склад відходів;
• побудова прогнозів, їх достовірність;
• прогалини щодо наявності мінімального переліку нормативних документів на місцевому рівні;
• економічне  обґрунтування  технічних  пропозиції  та  заходів  (слабкість  експертної бази на місцевому рівні);
• структура тарифу, формування тарифу;
• необхідність розроблення матеріального балансу;
• слабкість кадрового забезпечення. Серед  наданих  експертами  рекомендацій  щодо  запобігання  та  розв’язання  згаданих вище ймовірних проблем ключовими є:
• формалізація документів (затвердження планів, програм);
• юридичний самозахист (наявність необхідної документації на місцевому рівні: схема саночистки, правила благоустрою, норми надання послуг тощо);
• визначення тих заходів, які можна згрупувати в окремі грантові проєкти;
• визначення конкретних заходів, які можливо реалізувати за допомогою ММС;
• підтримка місцевих ГО та взаємодія з ними;
• відвідування професійних заходів;
• підвищення кваліфікації кадрів;
• вибудовування стратегії комунікації з усіма зацікавленими сторонами.

Хоча  до  прийняття  закону  обов’язку  розробляти  місцеві  плани  управління  відходами немає,  проте,  відповідно  до  ст.  21  чинного  Закону  України  «Про  відходи»,  ОМС  мають забезпечити  виконання  вимог  законодавства  про  відходи,  організацію  збирання  і видалення  побутових  відходів.  Таким  чином,  участь  у  розробленні  РПУВ  та  розроблення  проєктів  місцевих  планів  є  системною  основою  для  виконання  ОМС  своїх зобов’язань  у  сфері  управління  відходами.  До  прийняття  Закону  України  «Про  управління  відходами»  можливо  формалізувати  місцевий  план  дій  у  вигляді  місцевої  програми поводження з побутовими відходами.

За матеріалами IRI.