Децентралізація

Модуль 12. Система місцевого самоврядування України

Згідно із статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон)

  1. Система місцевого самоврядування включає:
  • територіальну громаду;
  • сільську, селищну, міську раду;
  • сільського, селищного, міського голову;
  • виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
  • старосту;
  • районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
  • органи самоорганізації населення.
  1. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

В системі можна розрізнити два організаційні елементи:

  • Систему місцевого самоврядування у цілому
  • Систему самоврядування конкретного населеного пункту – села, селища, міста.

Зазначена стаття в основному розглядає загальну систему місцевого самоврядування.

В частині 1 статті 5 Закону зазнаний вичерпний перелік суб’єктів місцевого самоврядування.

Частина 2 статті 5 Закону визначає особливості формування системи самоврядування вже у конкретному населеному пункті – у містах з районним поділом. Це стосується районних у місті органів самоврядування.

Треба мати на увазі, що район та район у місті є різними за своєю суттю адміністративно – територіальними одиницями. Відповідно, органи самоврядування і їх характеристики будуть різними.

Територіальні громади.

Основними нормативними актами, які визначають повноваження територіальних громад є – стаття 143 Конституції України та стаття 6 Закону.

Відповідно до ч. 1 статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до статті 6 Закону –

  1. Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
  2. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
  3. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Вказані нормативні акти дають підстави вважати, що суб’єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада.

Територіальна громада – це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об’єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, селища, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватись в одну територіальну громаду, і навпаки, жителі які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.

Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування.

Головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права, шляхом таємного голосування строком на 5 років. Він очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

У своїй діяльності сільський, селищний та міський голови підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами.

Ради – представницькі органи місцевого самоврядування.

 Відповідно до статті 10 Закону –

  1. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
  2. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
  3. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
  4. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
  5. Чисельність працівників органів місцевого самоврядування встановлюється відповідною радою у межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими Кабінетом Міністрів України.

Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (Рада), який складається з депутатів і, відповідно до Закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади – необхідна ознака місцевого самоврядування.

До представницьких органів Конституція України та Закон відносять сільські, селищні, міські ради, вони представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їх імені та в інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад. Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району, яка суб’єктів місцевого самоврядування. Відповідно обласні, районні ради конституйовані, як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом та іншими законодавчими актами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Сільський, селищний, міський голова

      Відповідно до статті 12 Закону –

  1. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
  2. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
  3. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
  4. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
  5. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.
  6. Повноваження сільських, селищних, міських голів можуть бути тимчасово покладені на керівника відповідної військово-цивільної адміністрації відповідно до Закону України“Про військово-цивільні адміністрації”.

Відповідно до частини 4 статті 141 Конституції України, статус голів, депутатів і виконавчих органів влади та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначається законом.

Строк повноважень голови – 5 років.

Повноваження сільських, селищних, міських голів визначені статтею 42 Закону (в дану статтю останні зміни внесені законом № 447- IX від 14.01.2020 року, в пункт 10 частини 4 статті 42).

Згідно до статті 42 Закону –

  1. Повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно доЗакону України“Про службу в органах місцевого самоврядування” на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
  2. У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв’язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно доЗакону України“Про військово-цивільні адміністрації” або Закону України “Про правовий режим воєнного стану”. Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття
  3. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п’ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови.

Таке клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев’яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови.

  1. Сільський, селищний, міський голова:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради;

5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;

6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України;

7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;

8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;

9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України “Про культуру”;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання;

11-1) вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги;

11-2) вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги;

12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету;

13) є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;

14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;

15) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів;

16) укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради;

17) веде особистий прийом громадян;

18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об’єднань;

18-1) бере участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в межах та у спосіб, встановлені Законом України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”;

19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів;

20) видає розпорядження у межах своїх повноважень;

  1. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.
  2. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним – перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.
  3. Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Вказані у статті 42 Закону повноваження мають вичерпний характер і це дозволяє зробити висновок, що постійно (щоденно) влада реально зосереджена в руках голови, при цьому ці обов’язки, його владні повноваження, персоналізовані на відміну від рад та виконкомів, які є – органами колективними.

 Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до статті 11 Закону –

1.Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

  1. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
  2. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Окрім представницьких органів (рад) система місцевого самоврядування включає також виконавчі органи.

За загальним визначенням виконавчі органи є створюваний представницькими органами місцевого самоврядування орган, що є підконтрольним і підзвітним відповідній раді, а з питань здійснення делегованих йому повноважень органів державної виконавчої влади  – також підконтрольним відповідному органу державної виконавчої влади.

Відповідно до статей 140 та 141 Конституції України та статті 11 Закону до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах ( у разі їх створення) рад належать створені цими радами виконавчі комітети, відділи, управління тощо.

Згідно з Конституцією України та Законом, районні і обласні ради  виконавчих органів не мають, а створюють лише власний виконавчий апарат.

Функцію ж виконавчої ланки місцевого самоврядування перекладено на державні адміністрації, якім ці повноваження делегуються представницькими органами самоврядування.

Така система не використовується у жодній країні, що застосовують у своїх практиках приписи Європейської хартії місцевого самоврядування.

Порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування зазначені у главі 5 Закону.

Староста.

Відповідно до статті 14-1 Закону –

  1. Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування.
  2. Староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
  3. Повноваження старости починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України“Про службу в органах місцевого самоврядування” на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.
  4. Строк повноважень старости, обраного на чергових виборах, становить п’ять років, крім випадків дострокового припинення його повноважень з підстав і в порядку, визначених цим Законом.
  5. Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою.
  6. Староста не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
  7. Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.

Прийняття 09.02.2017 року Закону України № 1848-VIII «Про внесення змін до деяких Законів України «Щодо статусу старости села, селища» значно вдосконалило правове регулювання інституту старости села, селища. Так, було визначено коло повноважень, які може здійснювати староста, введено таке поняття, як старостинський округ, визначено підстави та порядок дострокового припинення повноважень старости, гарантії його діяльності. Важливим документом, якій поряд із Законом та  Законом України № 157-VIII від 05.02.2015 року «Про добровільне об’єднання територіальних громад» визначає правовий статус старости, є Положення про старосту села, селища, яке затверджується відповідними сільськими, селищними, міськими радами ОТГ.

Більш детально про статус та повноваження старости йдеться в МОДУЛІ №3 .

Органи самоорганізації населення.

Відповідно до статті 14 Закону –

1.Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

  1. Правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом.

За загальним визначенням органи самоорганізації населення –це представницькі органи, що створюються жителями, які проживають на законних підставах на території села, селища, міста або їх частин для вирішення окремих питань місцевого значення.

Це можуть бути будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні комітети.

Їх діяльність та основні завдання цих органів регулюється Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11.07.2001 року № 2625-Ш.

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально – технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням (див. ст.ст.16-17 ЗУ «Про органи самоорганізації населення»).